公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營三種主要模式、存在問題及趨勢研判

                   瀏覽次數(shù):3128次     發(fā)布人:管理員     發(fā)布日期:2024-06-27

            《關(guān)于2023年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃執(zhí)行情況與2024年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃草案的報告》提出,推進公共數(shù)據(jù)資源管理和運營機制改革,加快公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營試點和應用示范,推動建立企業(yè)數(shù)據(jù)公平授權(quán)合理使用機制。首屆全國數(shù)據(jù)工作會議指出,國家數(shù)據(jù)局將明確公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的合規(guī)政策和管理要求,激發(fā)數(shù)據(jù)供給動力和市場創(chuàng)新活力。對我國公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的主要模式和難點進行梳理,可以幫助樹立公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營典型模式,推進公共數(shù)據(jù)作為新質(zhì)生產(chǎn)力的價值釋放。

            公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營主要模式:區(qū)分場景授權(quán)為主目前全國已有20多個省市陸續(xù)成立了數(shù)據(jù)集團公司或者數(shù)據(jù)科技公司作為公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營建設(shè)主體,一般采用統(tǒng)一授權(quán)、分場景授權(quán)、分級授權(quán)等不同授權(quán)運營方式。

            (一)統(tǒng)一授權(quán)模式數(shù)據(jù)管理部門不區(qū)分場景將屬地所有公共數(shù)據(jù)一攬子授權(quán)給運營主體進行開發(fā)、運營和生態(tài)建設(shè),如福建、山西等。統(tǒng)一授權(quán)并不意味著獨家授權(quán),在相關(guān)省份的文件和政策中均未發(fā)現(xiàn)關(guān)于獨家授權(quán)的表述,這為后續(xù)更多參與角色的加入留下了空間。

            圖1:公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營統(tǒng)一授權(quán)模式

            (二)分場景授權(quán)模式數(shù)據(jù)管理部門區(qū)分應用場景將公共數(shù)據(jù)授權(quán)給運營主體進行運營平臺建設(shè)和產(chǎn)品研發(fā),如北京的金融專區(qū)授權(quán)、浙江的醫(yī)療數(shù)據(jù)授權(quán)等。分場景授權(quán)不意味著獨家授權(quán),比如浙江將公共醫(yī)療數(shù)據(jù)授權(quán)給了阿里健康、溫州卓健、國數(shù)聯(lián)仁等多個運營主體進行運營。

            圖2:公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營分場景授權(quán)模式

            (三)分級授權(quán)模式首先由數(shù)據(jù)管理部門將屬地公共數(shù)據(jù)授權(quán)給綜合運營方進行建設(shè)運營,其次由數(shù)據(jù)來源部門區(qū)分場景交給數(shù)據(jù)開發(fā)方進行產(chǎn)品研發(fā),如濟南、廈門等。此模式既保證了運營環(huán)節(jié)的效率,也發(fā)揮了開發(fā)環(huán)節(jié)的市場化作用。

            圖3:公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營分地域分級授權(quán)模式研究發(fā)現(xiàn),采用分場景授權(quán)和分級授權(quán)運營兩種方式的省市數(shù)量最多,而真正采用統(tǒng)一授權(quán)的地方只有福建和山西。

            公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營現(xiàn)存問題(一)頂層政策文件尚未公布目前國家級關(guān)于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的政策文件尚未公布,各地在探索公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的過程中出現(xiàn)了多元化的發(fā)展方向與實踐模式。一方面,有些地區(qū)在實施公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營時側(cè)重于其社會公益屬性,強調(diào)通過合理合法的數(shù)據(jù)共享和使用,提升公共服務效率和社會治理水平,促進民生福祉和社會公平正義。另一方面,也有部分地區(qū)傾向于發(fā)掘公共數(shù)據(jù)的市場價值,探索通過授權(quán)給企業(yè)或其他市場主體運營公共數(shù)據(jù),進而創(chuàng)造經(jīng)濟效益,推動數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)發(fā)展,增強區(qū)域經(jīng)濟活力。這種情況下,如何確保數(shù)據(jù)產(chǎn)品的定價合理、運營收益分配公正以及數(shù)據(jù)安全和隱私保護成為關(guān)鍵問題。然而各地對于數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)歸屬、使用權(quán)界定、數(shù)據(jù)權(quán)益的表述尚未統(tǒng)一和明確,營利性和公益性的平衡也很難把握。(二)管運模式尚未統(tǒng)一根據(jù)目前實踐經(jīng)驗,各地呈現(xiàn)管運一體和管運分離兩種模式。管運一體模式下,授權(quán)運營主體不僅具備匯聚、治理等公共數(shù)據(jù)運營權(quán),還具備數(shù)據(jù)產(chǎn)品開發(fā)商篩選等管理權(quán)限,如《廈門市公共數(shù)據(jù)共享開放管理辦法(征求意見稿)》指出,一級開發(fā)主體負責公共數(shù)據(jù)融合開發(fā)平臺、運營相關(guān)工作,以及公共數(shù)據(jù)資源處理、開發(fā)目錄發(fā)布、需求對接、申請審核等,一級開發(fā)主體與二級開發(fā)主體簽訂公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用協(xié)議。在管運分離模式下,授權(quán)運營方具備公共數(shù)據(jù)運營權(quán),但不具備數(shù)據(jù)管理權(quán),如《安徽省公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營管理辦法(試行)》明確了堅持統(tǒng)籌管理、需求驅(qū)動、管運分離、安全可控的原則。(三)全流程動態(tài)披露機制尚未建立對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營進行全生命周期管理已基本成為各地文件原則性要求共識,但對現(xiàn)有省市公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營辦法的梳理發(fā)現(xiàn),大部分地區(qū)對授權(quán)運營主體的選擇提出了申請報名、評估和公示的要求,但對公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的產(chǎn)業(yè)鏈下游,授權(quán)運營主體和社會開發(fā)主體的審批、合作以及后續(xù)的產(chǎn)品流通并未作出明確要求。(四)資產(chǎn)化路徑尚未明晰目前對于公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的實踐和研究聚焦制度設(shè)計、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)品運營體系梳理等方面,對于公共數(shù)據(jù)的資產(chǎn)化路徑研究和實踐都尚未開始。究其原因,一是行政事業(yè)單位數(shù)據(jù)資產(chǎn)可以認為是公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)的一部分,由于公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)的公共屬性和國有屬性,各級政府的風險意識更強、安全要求更高,對探索性的資產(chǎn)化應用更為謹慎。二是企業(yè)數(shù)據(jù)的資產(chǎn)化創(chuàng)新實踐剛剛起步,僅部分企業(yè)探索進行數(shù)據(jù)資產(chǎn)入表、估值和資產(chǎn)化應用,尚未形成普適性的方法論、典型模式和參考體系。三是公共數(shù)據(jù)在估值定價方面更加困難。中評協(xié)對于數(shù)據(jù)資產(chǎn)估值建議了收益法、成本法和市場法。對于收益法,企業(yè)數(shù)據(jù)資產(chǎn)估值面臨的關(guān)鍵挑戰(zhàn)是如何將數(shù)據(jù)產(chǎn)生的收入同其他收入分離出來;公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營剛剛起步,經(jīng)營模式和盈利模式都在探索中,收益預測更加困難。對于成本法,企業(yè)數(shù)據(jù)有強烈的業(yè)務伴生性,大部分數(shù)據(jù)來自公司自身的經(jīng)濟活動或交易過程的副產(chǎn)品,而非外購,要么無需生產(chǎn)成本,要么難以估算隱含的成本;公共數(shù)據(jù)更是如此,大多是在提供公共服務的履職過程中產(chǎn)生的數(shù)據(jù),在成本分攤方面存在精細化管理不足的問題。對于市場法,公共數(shù)據(jù)和企業(yè)數(shù)據(jù)一樣面臨公允價值難題,缺少可比較的成熟案例或可參照的市場標的,無法確定市場公允價值。

            公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營發(fā)展趨勢研判(一)以價格機制為代表的公共數(shù)據(jù)頂層政策機制將會明確《中共中央 國務院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》指出,“支持探索多樣化、符合數(shù)據(jù)要素特性的定價模式和價格形成機制,推動用于數(shù)字化發(fā)展的公共數(shù)據(jù)按政府指導定價有償使用”,明確提出了公共數(shù)據(jù)的價格機制的政策要求。2024年全國兩會后,“研究建立公共數(shù)據(jù)價格形成機制”已被國家發(fā)改委確定為2024年六個持續(xù)深化重點領(lǐng)域改革之一。國家數(shù)據(jù)局成立后,有關(guān)負責人表示將明確公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的合規(guī)政策和管理要求。由此可見,公共數(shù)據(jù)定價問題將成為國家層面重點攻克的難點之一,公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營的合規(guī)管理政策文件有望出臺。(二)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營將會帶動產(chǎn)業(yè)生態(tài)進一步繁榮從乘數(shù)效應看,2023年12月,國家數(shù)據(jù)局等17部委聯(lián)合印發(fā)《“數(shù)據(jù)要素×”三年行動計劃(2024—2026年)》,明確了發(fā)揮數(shù)據(jù)要素放大、疊加、倍增作用的“任務書”,構(gòu)建了以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟“施工圖”,找到了數(shù)據(jù)要素推動高質(zhì)量發(fā)展的“金鑰匙”。公共數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)要素的主要數(shù)據(jù)源,通過推動公共數(shù)據(jù)的開發(fā)利用,預計將加速工業(yè)制造、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、商貿(mào)流通、交通運輸、金融服務等產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型發(fā)展。從價值釋放路徑看,政府和公共事業(yè)單位提供原始的公共數(shù)據(jù),通過建立授權(quán)運營機制對原始公共數(shù)據(jù)進行治理和加工,企業(yè)在此基礎(chǔ)上區(qū)分應用場景進行深層次加工處理,形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品入場交易,場內(nèi)交易可以形成數(shù)據(jù)產(chǎn)品交易憑證,規(guī)模化后形成的場內(nèi)公允價格可以為公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)的會計實現(xiàn)方式和估值體系提供有力依據(jù),在此基礎(chǔ)上通過質(zhì)押、債券等方式開展公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)創(chuàng)新應用,暢通公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)價值釋放通道,帶動區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展。研究表明,2011—2019年,數(shù)據(jù)資本每增加1%,可以帶動 GDP增長約0.19%,數(shù)據(jù)資本對經(jīng)濟增長率的平均貢獻率達到34.46%。預計隨著數(shù)據(jù)要素X和公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營資產(chǎn)化的逐步開展,公共數(shù)據(jù)對于經(jīng)濟增長和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動作用會更加凸顯。(三)推動公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品入場交易或是數(shù)據(jù)要素市場公允價值困境破題關(guān)鍵目前大部分地區(qū)公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營政策文件中對于公共數(shù)據(jù)入場交易多采用“鼓勵”、“推薦”等表述,僅貴州等地明確要求公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品入場交易,事實上無論是破解公允價值難題,還是公共數(shù)據(jù)全生命周期監(jiān)管和動態(tài)披露的需要,都需要數(shù)據(jù)交易平臺發(fā)揮更大的作用。缺乏公允價值是公共數(shù)據(jù)或者數(shù)據(jù)要素價值評估的難題,而缺乏公允價值是由于數(shù)據(jù)交易市場規(guī)模小和不活躍導致的,根據(jù)平臺理論,數(shù)據(jù)交易市場不活躍,數(shù)據(jù)交易平臺網(wǎng)絡效應不充分,是由于數(shù)據(jù)產(chǎn)品的標準化程度低導致的。而相對于其他數(shù)據(jù),公共數(shù)據(jù)標準化程度較高,規(guī)模較大,政策執(zhí)行力度較強,因此推動公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品入場交易,規(guī)?;笮纬删W(wǎng)絡效應,從而吸引其他企業(yè)數(shù)據(jù)入場或許是破解公允價值難題的關(guān)鍵。

            圖4:公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化應用路徑探析

            (四)安全合規(guī)前提下的公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化探索將會逐步展開財政部對于行政事業(yè)單位數(shù)據(jù)資產(chǎn)的管理要求對公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)創(chuàng)新應用提出了更高的安全合規(guī)要求,在安全可信、合規(guī)披露、定期報備的基礎(chǔ)上,公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)實際上已具備了開展資產(chǎn)化創(chuàng)新應用的需求和條件。一是公共數(shù)據(jù)價值釋放的內(nèi)在要求。各地政府在開展公共數(shù)據(jù)授權(quán)過程中,除了促進公共數(shù)據(jù)開發(fā)利用目的以外,也希望能夠?qū)崿F(xiàn)財政收入增長和帶動產(chǎn)業(yè)發(fā)展,而數(shù)據(jù)資產(chǎn)化是數(shù)據(jù)要素價值釋放的高階形態(tài),已有企業(yè)通過數(shù)據(jù)資產(chǎn)進行融資、質(zhì)押等資產(chǎn)化創(chuàng)新應用的成功案例。二是監(jiān)管部門已明確將重點解決公共數(shù)據(jù)價格機制問題。價格機制是數(shù)據(jù)要素價值釋放的基礎(chǔ)和關(guān)鍵,公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)估值定價是公共數(shù)據(jù)價格機制的重要組成部分,也是資產(chǎn)化應用的先決條件。三是場內(nèi)交易可以為公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化應用提供合規(guī)披露和全流程監(jiān)管環(huán)境。公共數(shù)據(jù)授權(quán)運營—公共數(shù)據(jù)產(chǎn)品流通—公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化應用的價值釋放路徑已具備了政策和產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ),根據(jù)對前期企業(yè)數(shù)據(jù)產(chǎn)品資產(chǎn)化應用的研究成果,數(shù)據(jù)產(chǎn)品是資產(chǎn)確認的最佳形態(tài)和標的物,場內(nèi)數(shù)據(jù)資產(chǎn)憑證是金融機構(gòu)進行風險、收益評估的有力佐證,因此推動公共數(shù)據(jù)資源/產(chǎn)品入場交易將會給公共數(shù)據(jù)資產(chǎn)化應用提供重要安全合規(guī)保障。



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